Tinjauan Hukum atas Tata Kelola Program Makan Bergizi Gratis (MBG) dan Kepastian Usaha Satuan Pelayanan Pemenuhan Gizi (SPPG)

Latar Belakang

Sebuah dapur seluas ratusan meter persegi, lengkap dengan peralatan masak industri senilai miliaran rupiah, berdiri kokoh, namun tidak pernah sekalipun mengeluarkan asap masakan yang seharusnya menjadi hak anak-anak Indonesia. Hal ini terjadi pada sebagian dapur Satuan Pelayanan Pemenuhan Gizi (SPPG) program Makan Bergizi Gratis (MBG): rampung dibangun, namun mangkrak berbulan-bulan tanpa kejelasan operasional. Salah seorang investor perintis asal Sukabumi melaporkan kerugian hingga Rp218,25 miliar dari proyek pengalihan 97 titik dapur yang status hukumnya terbengkalai (Serambi News, 2026). Situasi ini diperparah dengan konfirmasi terbuka dari Kantor Staf Presiden (KSP) mengenai adanya dugaan praktik jual beli titik lokasi dapur SPPG yang menyimpang dari prinsip pembangunan berbasis kebutuhan masyarakat (TVOne News, 2026). Rentetan fenomena ini kontras dengan citra MBG sebagai program prioritas nasional yang dilandasi niat mulia untuk menekan angka stunting dan meningkatkan kualitas sumber daya manusia Indonesia.

Secara kelembagaan, program MBG lahir dari amanat Peraturan Presiden Nomor 83 Tahun 2024 tentang Badan Gizi Nasional, yang kemudian ditata ulang pedoman pelaksanaannya melalui Peraturan Presiden Nomor 115 Tahun 2025 tentang Tata Kelola Penyelenggaraan Program Makan Bergizi Gratis (Sekretariat Negara RI, 2025). Ekspektasi terhadap program ini sangat besar, terbukti dengan melonjaknya alokasi anggaran dari Rp71 triliun pada tahun 2025 menjadi Rp171 triliun pada tahun 2026 (Kompas, 2026). Sayangnya, lonjakan anggaran yang masif tersebut tidak diiringi dengan kesiapan kerangka regulasi teknis dan instrumen pengawasan yang memadai.

Akibat kekosongan instrumen teknis tersebut, jumlah titik dapur SPPG membengkak jauh dari rencana awal. Target nasional yang semula ditetapkan sebanyak 21.000 titik melonjak menjadi 27.877 titik, dengan eskalasi paling ekstrem terjadi di wilayah 3T (Terdepan, Terpencil, Tertinggal) yang membengkak dari 2.000 menjadi 8.138 titik (Warta Ekonomi, 2026). Karut-marut administratif ini bermuara pada penindakan hukum berupa penahanan mantan Kepala Badan Gizi Nasional (BGN) beserta dua wakilnya oleh Kejaksaan Agung atas dugaan tindak pidana korupsi dengan modus jual beli titik dapur dan penggelembungan dana (mark up) pengadaan barang dan jasa (Bangka Pos, 2026). Persoalan tata kelola ini kemudian berlanjut ke ranah kepastian usaha operasional: sejak 17 Juni 2026, BGN menerbitkan Surat Edaran Nomor 12 Tahun 2026 yang menghentikan total distribusi MBG selama periode libur sekolah, termasuk akhir pekan dan libur nasional (Badan Gizi Nasional, 2026). Kebijakan penghentian mendadak ini berbeda dengan preseden operasional sebelumnya dan berdampak langsung pada terputusnya arus kas dan kepastian hukum bagi ribuan mitra SPPG di lapangan.

Urgensi dalam kajian hukum ini dilandasi oleh pemahaman bahwa program Makan Bergizi Gratis (MBG) berkaitan erat dengan pemenuhan hak konstitusional warga negara dan hajat hidup kepentingan publik secara luas. Oleh karena itu, setiap ketimpangan tata kelola dan ketidakpastian regulasi dalam operasional Satuan Pelayanan Pemenuhan Gizi (SPPG) tidak hanya berdampak merugikan bagi para pelaku usaha (investor, UMKM, dan koperasi) selaku mitra penyelenggara, melainkan juga berimbas langsung pada anak-anak Indonesia sebagai penerima manfaat akhir atas layanan gizi tersebut.

Apabila kesenjangan antara tatanan ideal yang diamanatkan oleh peraturan perundang-undangan (das sollen) dengan realitas maladministrasi serta praktik transaksional di lapangan (das sein) ini dibiarkan tanpa penanganan yang memadai, terdapat risiko nyata bahwa tujuan fundamental penanggulangan stunting melalui program MBG tidak akan terwujud secara optimal. Sementara di sisi lain, stabilitas kemitraan dan kepastian usaha yang seharusnya menopang operasional infrastruktur SPPG di berbagai daerah juga dapat runtuh akibat pembebanan risiko yang tidak proporsional kepada pihak swasta. Oleh karena itu, pemetaan dan telaah yuridis terhadap kesenjangan tersebut menjadi langkah awal yang sangat krusial sebelum merumuskan arah kebijakan dan instrumen hukum turunan yang lebih berkepastian dan tepat sasaran.

Berdasarkan penjabaran latar belakang di atas, legal review ini merumuskan dua isu hukum utama untuk dianalisis lebih lanjut:

1. Bagaimana keabsahan praktik peralihan hak kelola titik dapur SPPG kepada pihak swasta/investor berdasarkan rumusan Peraturan Presiden Nomor 115 Tahun 2025 tentang Tata Kelola Penyelenggaraan Program Makan Bergizi Gratis?
2. Apakah Surat Edaran Nomor 12 Tahun 2026 memiliki kekuatan hukum yang sah untuk menghentikan distribusi MBG dan insentif operasional mitra SPPG secara nasional tanpa adanya mekanisme kompensasi bagi mitra usaha yang terdampak?

Baca juga: Level Playing Field dalam Industri Perbankan: Peran Bank Digital dan Bank Konvensional di Indonesia

Analisis

1. Tinjauan Terhadap Keabsahan Peralihan Hak Kelola SPPG

Secara normatif, Peraturan Presiden Nomor 115 Tahun 2025 memang telah mengatur landasan kerja sama antara Badan Gizi Nasional (BGN) dengan pihak swasta melalui Pasal 19, serta mekanisme penunjukan langsung dalam kondisi mendesak melalui Pasal 61 (Sekretariat Negara RI, 2025). Namun, peraturan tersebut tidak mengatur secara eksplisit mengenai mekanisme verifikasi, penetapan, maupun peralihan hak kelola atas titik dapur yang telah berdiri. Kekosongan norma teknis inilah yang pada akhirnya menjadi celah hukum bagi praktik peralihan informal di lapangan. Pada hakikatnya, Surat Keputusan (SK) penetapan titik dapur merupakan beschikking yang mengikat terhadap status hukum suatu lokasi, sehingga tidak melekat hak kebendaan yang dapat diperjualbelikan layaknya objek komersial. Fakta bahwa terdapat 6.138 SK yang telah digunakan sebagai dasar pengajuan pembiayaan ke perbankan oleh pihak swasta menunjukkan bahwa SK tersebut telah diperlakukan secara keliru sebagai instrumen bernilai ekonomi, padahal kedudukannya semata-mata bersifat administratif (Warta Ekonomi, 2026).

Dampak dari kekosongan instrumen hukum tersebut bermuara pada skema pengalihan hak kelola yang cacat hukum, sebagaimana tercermin dalam kasus pengalihan 97 titik dapur kepada investor asal Sukabumi senilai Rp218,25 miliar (Serambi News, 2026). Dalam implementasinya, dana investasi yang disetorkan oleh pihak swasta justru digunakan untuk melunasi utang vendor dari periode sebelumnya (KBK News, 2026). Praktik ini merupakan pelanggaran nyata terhadap Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik (AUPB), khususnya asas kecermatan dalam pengambilan keputusan administratif dan asas larangan menyalahgunakan kewenangan sebagaimana diamanatkan dalam Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 (Asshiddiqie, 2016). Kewenangan otoritatif untuk menetapkan titik dapur telah disalahgunakan untuk tujuan di luar peruntukannya, sebagai instrumen penalangan kewajiban keuangan BGN kepada pihak ketiga.

Indikasi penyalahgunaan wewenang ini semakin kuat dan terkonfirmasi melalui tindakan Kejaksaan Agung yang menahan mantan Kepala BGN beserta dua Wakil Kepala BGN atas dugaan tindak pidana korupsi dengan modus jual beli dapur dan markup pengadaan barang dan jasa (Bangka Pos, 2026). Penindakan hukum ini membuktikan bahwa penyimpangan yang terjadi pola penyimpangan sistemik yang melibatkan unsur pimpinan tertinggi lembaga.

Sebagai kesimpulan atas isu ini, praktik peralihan hak kelola titik dapur SPPG kepada pihak ketiga sebagaimana dijabarkan di atas sama sekali tidak memiliki pijakan hukum yang sah berdasarkan rumusan Perpres 115/2025. Rangkaian praktik tersebut tidak hanya cacat secara administratif karena melanggar AUPB, tetapi juga berpotensi memenuhi unsur-unsur tindak pidana korupsi, yang pembuktian materiilnya akan sangat bergantung pada hasil proses peradilan yang saat ini sedang berjalan.

2. Implikasi Hukum Surat Edaran No. 12/2026 terhadap Kepastian Usaha

Penerbitan Surat Edaran (SE) Badan Gizi Nasional Nomor 12 Tahun 2026 memunculkan problem yuridis fundamental terkait kedudukannya dalam hierarki norma hukum. Pada hakikatnya, Surat Edaran merupakan instrumen hukum internal yang berfungsi sebagai pedoman pelaksanaan teknis dan hanya memiliki daya ikat ke dalam organisasi penerbitnya (Sekretariat Negara RI, 2011). Namun, dalam praktiknya, SE No. 12/2026 justru difungsikan untuk mengatur subjek eksternal, yakni dengan menghentikan hak pelayanan bagi anak-anak penerima manfaat sekaligus memutus insentif operasional bagi ribuan mitra usaha SPPG secara serentak (Kompas, 2026). Problem tata urutan norma ini semakin rumit mengingat ketiadaan delegasi wewenang yang eksplisit dalam Perpres Nomor 115 Tahun 2025 terkait tata cara penghentian layanan musiman. Akibat absennya batasan instrumen pada regulasi turunan tersebut, BGN mengambil jalan pintas dengan menggunakan Surat Edaran untuk mengatur kebijakan yang melahirkan dampak finansial sangat masif terhadap pihak ketiga (Journal of Innovative and Creativity, 2026).

Implikasi dari cacat pembentukan norma ini secara langsung menerjang pilar kepastian usaha dan stabilitas finansial para mitra SPPG di lapangan. Sebagai contoh konkret, implementasi SE No. 12/2026 mengakibatkan berhentinya operasional 305 SPPG di Kabupaten Tangerang yang selama ini melayani lebih dari 707.000 penerima manfaat (Antara News, 2026). Mitra usaha dipaksa menelan kerugian atas hilangnya insentif operasional sebesar Rp6 juta per hari selama kurun waktu 22 Juni hingga 13 Juli 2026 (Badan Gizi Nasional, 2026). Pemutusan insentif selama tiga pekan ini dilakukan tanpa adanya skema kompensasi, sementara beban pengeluaran mitra usaha seperti kewajiban angsuran kredit perbankan serta biaya operasional tetap (listrik, air, dan gaji pengawas) terus berjalan tak henti.

Ironisnya, kebijakan sepihak berskala nasional ini dieksekusi tanpa melalui proses konsultasi publik maupun pemberian masa transisi yang memadai bagi para pelaku usaha. SE No. 12/2026 diterbitkan pada 17 Juni 2026 dan langsung berlaku efektif lima hari kemudian pada tanggal 22 Juni 2026 (Badan Gizi Nasional, 2026). Jeda waktu lima hari tersebut teramat singkat dan sangat tidak wajar bagi mitra usaha, khususnya kelompok UMKM dan koperasi yang telah mengandalkan fasilitas pembiayaan perbankan dengan asumsi kelancaran pendapatan harian, untuk melakukan mitigasi dan rasionalisasi arus kas mereka (CNBC Indonesia, 2026).

Pada akhirnya, penghentian operasional tanpa kompensasi ini merupakan manifestasi dari pengalihan beban risiko finansial secara sepihak dari negara kepada mitra usaha. Keputusan penghentian distribusi sepenuhnya berada di luar kendali dan kuasa para mitra, melainkan murni merupakan diskresi sepihak dari BGN. Berdasarkan argumen tersebut, dapat disimpulkan bahwa penggunaan instrumen SE No. 12/2026 berisiko tinggi mengalami cacat secara hierarki norma, karena memaksakan pengaturan yang berdampak hukum dan finansial signifikan terhadap pihak eksternal tanpa didukung landasan yang memadai dari Perpres 115/2025. Tindakan administratif ini tidak hanya gagal memberikan kepastian hukum, tetapi juga meruntuhkan perlindungan proporsional yang seharusnya diperoleh oleh ribuan SPPG selaku garda terdepan program prioritas nasional ini.

Kesimpulan

Berdasarkan seluruh rangkaian analisis yuridis yang telah diuraikan, bahwa tata kelola Program Makan Bergizi Gratis (MBG) saat ini masih terbelenggu oleh celah regulasi yang meruntuhkan kepastian hukum dan iklim usaha. Permasalahan fundamental pertama bermuara pada adanya kekosongan norma di dalam kerangka Peraturan Presiden Nomor 115 Tahun 2025. Peraturan ini luput mengatur mekanisme teknis yang rigid mengenai proses verifikasi, penetapan, hingga peralihan hak kelola titik dapur SPPG. Akibatnya, kekosongan regulasi ini beralih fungsi menjadi celah eksploitasi yang memicu penyalahgunaan wewenang (abuse of power) secara sistemik. Dampak destruktif dari celah ini terkonfirmasi secara nyata melalui kasus pengalihan 97 titik dapur yang menimbulkan kerugian investasi senilai Rp218,25 miliar, yang pada puncaknya berujung pada penahanan tiga mantan pejabat tertinggi Badan Gizi Nasional (BGN) atas dugaan tindak pidana korupsi.

Lebih lanjut, rapuhnya arsitektur hukum tersebut semakin diperparah oleh cacat hierarki norma dalam perumusan kebijakan operasionalnya. Langkah BGN yang menggunakan instrumen Surat Edaran Nomor 12 Tahun 2026 untuk menghentikan total kegiatan operasional SPPG sekaligus memutus insentif mitra usaha secara mendadak dan berskala nasional merupakan sebuah anomali hukum. Instrumen Surat Edaran yang sejatinya hanya bersifat internal tersebut digunakan untuk mengatur subjek eksternal tanpa didukung oleh delegasi kewenangan yang eksplisit dari Perpres 115/2025. Pada akhirnya, tindakan maladministratif ini secara tidak sah telah mengalihkan seluruh beban risiko finansial secara sepihak kepada para mitra usaha di lapangan, membiarkan mereka menanggung kerugian tanpa adanya skema kompensasi yang adil dan proporsional.

Saran

Berdasarkan konklusi yuridis yang telah diuraikan, kajian hukum ini mengajukan sejumlah saran strategis dan rekomendasi hukum guna memperbaiki tata kelola Program Makan Bergizi Gratis (MBG) sekaligus memulihkan kepastian usaha bagi para mitra Satuan Pelayanan Pemenuhan Gizi (SPPG). Tindakan korektif yang perlu segera direalisasikan adalah sebagai berikut:

1. Penyusunan Regulasi Teknis Pengelolaan dan Peralihan SPPG

Pemerintah, melalui Badan Gizi Nasional (BGN), harus segera menutup celah hukum dengan menerbitkan Peraturan Badan (Perban) sebagai amanat pelaksana lebih lanjut dari Perpres Nomor 115 Tahun 2025. Regulasi turunan ini wajib mengatur secara rigid mengenai mekanisme verifikasi independen, audit kelayakan kepemilikan, serta prosedur legal peralihan hak kelola titik dapur SPPG. Peraturan ini juga harus dilengkapi dengan klausul sanksi administratif yang tegas guna mengeliminasi dan menindak praktik komersialisasi jual beli titik dapur secara ilegal.

2. Peningkatan Hierarki Norma atas Kebijakan Operasional

BGN harus menghentikan praktik penggunaan Surat Edaran sebagai instrumen untuk memutus hak pelayanan maupun insentif mitra. Segala bentuk kebijakan penyesuaian operasional musiman yang berdampak masif secara eksternal harus dituangkan dalam bentuk Peraturan Badan (Perban). Langkah ini mutlak diperlukan agar instrumen hukum yang digunakan memiliki kedudukan hierarki yang sah dan proporsional dengan besaran dampak finansial yang ditimbulkannya terhadap pihak ketiga.

3. Transparansi Jadwal melalui Kalender Operasional Tahunan

BGN wajib menyusun dan memublikasikan Kalender Operasional Tahunan SPPG kepada seluruh mitra usaha sejak awal tahun anggaran. Kalender ini harus memuat secara pasti proyeksi jadwal operasional aktif maupun periode nonoperasional (libur), sehingga kebijakan penghentian distribusi musiman tidak lagi diterbitkan secara reaktif dan mendadak, serta memberikan ruang mitigasi arus kas bagi para pelaku usaha.

4. Pembentukan Skema Kompensasi dan Mitigasi Risiko

Negara harus merumuskan mekanisme kompensasi yang adil atau memberikan masa transisi finansial bagi mitra SPPG pada setiap periode penghentian operasional yang ditetapkan oleh BGN. Kebijakan ini merupakan wujud penerapan prinsip pembagian risiko yang proporsional antara negara dan mitra usaha, sehingga beban keberlangsungan operasional terutama bagi UMKM dan koperasi yang terikat kewajiban perbankan tidak lagi dipikul secara sepihak.

*Tinjauan hukum ini disusun semata-mata berdasarkan dokumen dan informasi yang ada hingga tanggal diterbitkannya (28 Juni 2026). Pendapat ini tunduk pada hukum positif Republik Indonesia dan dapat berubah apabila terdapat fakta baru atau perubahan regulasi di kemudian hari.

Daftar Pustaka

A. Peraturan Perundang-Undangan

• Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 83 Tahun 2024 tentang Badan Gizi Nasional.
• Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 115 Tahun 2025 tentang Tata Kelola Penyelenggaraan Program Makan Bergizi Gratis.

B. Jurnal Ilmiah

• Khairiah, U., Saputra, J. H., Warsiman, & Sipahutar, A. “Pengaturan Hukum dan Pertanggungjawaban Pidana dalam Program Makan Bergizi Gratis (MBG) dalam Kajian Prinsip Pelayanan Publik dan Akuntabilitas Negara.” Jurnal Ilmiah Penegakan Hukum 12, no. 2 (2025): 196–206. https://doi.org/10.31289/jiph.v12i2.14087.
• Lendra, I. W., Husni, D., & Fitriani, Y. “Kebijakan Makan Bergizi Gratis dan Relevansinya terhadap Nilai-Nilai Good Governance: Analisis Kualitatif dalam Administrasi Publik.” Mimbar Administrasi FISIP Untag Semarang (2025).
• Riyanto, O. S., & Sinaga, M. R. E. “Penegakan Hak Anak atas Makanan Aman dan Sehat: Studi Kasus Keracunan dalam Program Makan Bergizi Gratis Ditinjau dari Tanggung Jawab Negara.” Juris Humanity: Jurnal Riset dan Kajian Hukum HAM 2 (2025): 167–186.
• Tata Kelola dan Pengawasan Program Makan Bergizi Gratis (MBG) di Indonesia: Analisis Kritis dari Perspektif Hukum Administrasi Negara.” Journal of Innovative and Creativity (Joecy) 6, no. 2 (2026): 31700. https://joecy.org/index.php/joecy/article/view/6152.

C. Artikel Berita dan Media

• Badan Gizi Nasional. “Pelayanan MBG Tidak Dilaksanakan Selama Periode Hari Libur.” 18 Juni 2026. https://www.bgn.go.id/news/berita/pelayanan-mbg-tidak-dilaksanakan-selama-periode-hari-libur.
• Sekretariat Negara Republik Indonesia. Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 115 Tahun 2025 tentang Tata Kelola Penyelenggaraan Program Makan Bergizi Gratis. Jakarta: Sekretariat Negara Republik Indonesia, 2025.
• TP2S. “Peraturan Presiden Nomor 83 Tahun 2024 tentang Badan Gizi Nasional (Landasan Program Makan Bergizi Gratis).” https://stunting.go.id/peraturan-presiden-nomor-83-tahun-2024-tentang-badan-gizi-nasional-landasan-program-makan-bergizi-gratis/.
• Ada 305 Dapur MBG di Tangerang Tak Beroperasi Selama Libur Sekolah.” Antara News, 22 Juni 2026. https://www.antaranews.com/berita/5617739/ada-305-dapur-mbg-di-tangerang-tak-beroperasi-selama-libur-sekolah.
• Allegations of SPPG Sales Surface, Palace Strengthens MBG Supervision.” Kompas, 5 Mei 2026. https://www.kompas.id/artikel/en-dugaan-jual-beli-sppg-mengemuka-istana-perkuat-pengawasan-mbg.
• Apakah MBG Tetap Disalurkan Saat Libur Sekolah? Cek Ketentuannya!” Detikcom, 18 Juni 2026. https://www.detik.com/edu/sekolah/d-8536805/apakah-mbg-tetap-disalurkan-saat-libur-sekolah-cek-ketentuannya.
• Imbas Juknis SPPG di Daerah 3T Berubah-ubah, Negara Terancam Rugi Bayar 120 Persen Investasi Dapur Selama 4 Tahun.” Warta Ekonomi, 11 Juni 2026. https://wartaekonomi.co.id/read616477/imbas-juknis-sppg-di-daerah-3t-berubah-ubah-negara-terancam-rugi-bayar-120-persen-investasi-dapur-selama-4-tahun.
• KSP Bongkar Dugaan Praktik Jual-Beli Dapur MBG, Dudung: Banyak Celahnya.” TVOne News, 5 Mei 2026. https://www.tvonenews.com/berita/nasional/437800-ksp-bongkar-dugaan-jual-beli-sppg-dudung-banyak-celahnya.
• Nasib Mujazin Investor Dapur MBG Ngamuk di Kantor BGN, Rugi Rp200 M, Nanik Tolak Tanggung Jawab.” Bangka Pos, 7 Juni 2026. https://bangka.tribunnews.com/news/1686666/nasib-mujazin-investor-dapur-mbg-ngamuk-di-kantor-bgn-rugi-rp-200-m-nanik-tolak-tanggung-jawab.
• Orang-Orang Kaya Ngamuk, Rugi Miliaran Bangun Dapur MBG, Nasib Tak Jelas: Kami Orang Prabowo Juga.” Editor.id, 9 Juni 2026. https://editor.id/orang-orang-kaya-ngamuk-rugi-miliaran-bangun-dapur-mbg-nasib-tak-jelas-kami-orang-prabowo-juga/.
• Pengumuman! BGN Putuskan Tak Ada Distribusi MBG Saat Libur Sekolah.” CNBC Indonesia, 18 Juni 2026. https://www.cnbcindonesia.com/news/20260618201510-4-743866/pengumuman-bgn-putuskan-tak-ada-distribusi-mbg-saat-libur-sekolah.
• Perpres No. 115 Tahun 2025 Resmi Tetapkan Pegawai SPPG Berstatus Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja (PPPK).” Justisio, 17 Februari 2026. https://justisio.com/blog/tinjau-perpres-no-115-2025.
• Sekolah Libur, Dapur MBG Berhenti Mengepul.” Kompas, 18 Juni 2026. https://www.kompas.id/artikel/sekolah-libur-dapur-mbg-berhenti-mengepul.
• Sosok Mujazin Investor Dapur MBG Geruduk Kantor BGN, Ngaku Rugi Rp218 Miliar dalam Proyek 97 Dapur.” Serambinews.com, 9 Juni 2026. https://aceh.tribunnews.com/news/1029226/sosok-mujazin-investor-dapur-mbg-geruduk-kantor-bgn-ngaku-rugi-rp218-miliar-dalam-proyek-97-dapur?page=all.
• Investor Sukabumi Klaim Rugi Rp218 Miliar, Proyek SPPG Tak Kunjung Berjalan.” Kantor Berita Kemanusiaan, 7 Juni 2026. https://www.kbknews.id/investor-sukabumi-klaim-rugi-rp218-miliar-proyek-sppg-tak-kunjung-berjalan.