Raiyan Rivelino Bya
LATAR BELAKANG
Hukum kepailitan di Indonesia yang saat ini diatur melalui Undang-Undang Nomor 37 Tahun 2004 tentang Kepailitan dan Penundaan Kewajiban Pembayaran Utang (UU K-PKPU) pada dasarnya dibentuk sebagai instrumen untuk menyelesaikan permasalahan utang-piutang secara cepat, efektif, dan adil antara kreditor dan debitor. Namun, setelah berlaku selama lebih dari dua dekade, UU K-PKPU belum mengalami pembaruan secara substansial. Sementara itu, perkembangan hukum kepailitan modern semakin mengarah pada penerapan corporate rescue concept, ketentuan UU K-PKPU dinilai belum secara memadai mengakomodasi upaya penyelamatan debitor yang sesungguhnya masih memiliki prospek usaha (going concern) namun sedang mengalami kesulitan likuiditas jangka pendek (Akbar, 2024: 76).
Baca juga: Menakar Risiko Hukum Hilirisasi akibat Ketergantungan pada RKAB
Urgensi reformasi hukum kepailitan dan penundaan kewajiban pembayaran utang Indonesia harus fokus pada perbedaan antara debitor yang memang tidak mampu membayar dengan debitor yang sedang mengalami kesulitan sementara namun masih layak untuk diselamatkan. Dalam hukum kepailitan Indonesia terdapat dua ketentuan dalam UU K-PKPU yang menjadi urgensi untuk direformasi dan dipertimbangakan kembali. Pertama, tidak adanya syarat pembuktian kondisi keuangan debitor secara aktual atau biasa disebut insolvency test. Jika kita membaca Pasal 2 ayat (1) UU K-PKPU, hanya mensyaratkan dua kreditor dan satu utang yang jatuh tempo. Hal ini secara jelas menunjukkan bahwa belum ada persyaratan untuk diadakannya pemeriksaan terhadap kondisi keuangan debitor secara menyeluruh. Kedua, adanya pembatasan jangka waktu PKPU yang kaku, yakni maksimal 270 hari, tanpa mempertimbangkan kompleksitas satu kasus dengan kasus yang lainnya. Kedua, di Pasal 228 ayat (6) UU K-PKPU menetapkan bahwa PKPU tetap paling lama berlangsung selama 270 hari dan apabila dalam kurun waktu tersebut rencana perdamaian tidak menemukan jalan tengah maka debitor demi hukum dinyatakan pailit.
ANALISIS
Jika kita membaca kembali Pasal 2 ayat (1) UU KPKPU secara khidmat, dua unsur yang disyaratkan, yakni dua kreditor dan satu utang jatuh tempo yang tidak dibayar, memberikan indikasi bahwasannya tidak ada pengukuran kemampuan debitor untuk membayar, melainkan hanya mengukur ketidaktepatan waktu sang debitor dalam satu peristiwa. Di sini terdapat suatu kekeliruan yang menempatkan gejala sebagai penyebab. Menyamakan kedua hal tersebut, penggunaan instrumen hukum kepailitan bukan untuk menyelesaikan ketidakmampuan finansial yang sedang terjadi, melainkan sebagai alat tekan komersial semata (Amina, 2025: 599). Instrumen hukum yang semestinya menjadi ultimum remedium bagi penyelesaian utang-piutang justru berubah menjadi instrumen penagihan individual yang dipercepat.
Permasalahan ini tidak dapat kita lepaskan dari konteks historis pembentukan hukum kepailitan Indonesia yang berakar dari Krisis Moneter 1998, di mana kebutuhan utama pada saat itu adalah menciptakan mekanisme penyelesaian utang yang efektif dan cepat di tengah meningkatnya persoalan utang korporasi. Sebagai perbandingan singkat, banyak yurisdiksi menempatkan penilaian kondisi keuangan debitor sebagai bagian dari proses restrukturisasi, baik melalui syarat komensemen langsung di Belanda, maupun melalui uji kelayakan pada tahap pengesahan rencana restrukturisasi sebagaimana dikenal dalam sistem Amerika Serikat (Tan, Sudirman, dan Fiorentine, 2024: 120).
Kritik terhadap formalisme Pasal 2 ayat (1) UU K-PKPU bukan suatu hal yang nyata secara akademis. Dalam praktiknya, penerapan persyaratan kepailitan yang bertumpu pada pemenuhan unsur-unsur formal telah menyebabkan sejumlah perusahaan nasional yang secara nyata masih berada dalam kondisi solven dan memiliki prospek usaha justru dinyatakan pailit oleh Pengadilan Niaga. Fenomena tersebut dapat dilihat dalam perkara yang melibatkan PT Modern Land Realty, PT Asuransi Jiwa Manulife Indonesia, PT Televisi Pendidikan Indonesia, dan PT Telkom yang pada saat itu menghadapi putusan pailit meskipun kondisi keuangannya dinilai masih sehat. Putusan-putusan tersebut bahkan sempat menuai kritik dari kalangan internasional karena dianggap tidak lazim apabila diterapkan terhadap perusahaan yang secara finansial masih memiliki kemampuan untuk menjalankan kegiatan usahanya (Asra, 2015: 513–514).
Pola tersebut menunjukkan bahwa kebutuhan akan mekanisme untuk menilai kondisi keuangan debitor bukan sekadar gagasan yang diadopsi dari sistem hukum asing, melainkan kebutuhan yang muncul dari praktik peradilan niaga Indonesia sendiri. Namun, meskipun kebutuhan tersebut telah muncul secara implisit dalam praktik sejak 1999, hingga kini belum terdapat pengaturan eksplisit dalam undang-undang. Akibatnya, penilaian terhadap kondisi keuangan debitor masih bergantung pada pendekatan kasuistis tanpa pedoman yang berlaku secara umum.
Salah satu pendekatan yang digunakan Mahkamah Agung untuk mencegah terjadinya pailit terhadap perusahaan yang masih solven adalah melalui penerapan syarat pembuktian sederhana (summair bewijs) sebagaimana diatur dalam Pasal 8 ayat (4) UU K-PKPU. Dalam sejumlah putusan, permohonan pailit tidak dikabulkan karena terdapat perselisihan mengenai jumlah maupun keberadaan utang, sehingga perkara dinilai tidak memenuhi unsur pembuktian sederhana dan harus terlebih dahulu diselesaikan melalui pengadilan perdata biasa. Dalam praktiknya, ketentuan pembuktian sederhana tersebut berfungsi sebagai semacam escape clause untuk melindungi perusahaan yang masih solven dan prospektif dari kepailitan, meskipun perlindungan tersebut pada dasarnya belum didasarkan pada suatu mekanisme penilaian kondisi keuangan debitor yang diatur secara eksplisit dalam undang-undang (Asra, 2015: 528–530).
Penggunaan syarat pembuktian sederhana sebagai proksi insolvency test informal bukan menjadi solusi yang memadai. Pertama, pendekatan ini tidak konsisten karena bergantung sepenuhnya pada ada-tidaknya sengketa mengenai jumlah utang, sebuah faktor yang tidak berkaitan dengan apakah debitor benar-benar mampu membayar. Kedua, pendekatan ini menimbulkan disparitas putusan, karena penilaian mengenai apakah suatu perkara sederhana atau tidak sangat bergantung pada penafsiran subjektif hakim yang menangani perkara tersebut, sebagaimana ditunjukkan oleh kritik yang menyertai putusan-putusan Mahkamah Agung dalam kasus-kasus ini (Asra, 2015: 530). Ketiga, pendekatan tersebut pada akhirnya lebih bergantung pada kemampuan kuasa hukum debitor untuk membuktikan bahwa perkara tidak dapat diselesaikan melalui pembuktian sederhana, alih-alih menilai secara substantif kondisi keuangan debitor. Dengan demikian, kebutuhan akan penilaian insolvency sebenarnya telah diakomodasi secara tidak langsung, tetapi melalui mekanisme yang belum tepat.
Selain itu, di Pasal 222 ayat (3) UU K-PKPU memberikan hak kepada kreditor untuk mengajukan permohonan PKPU terhadap debitornya. Ketentuan tersebut berbeda dengan filosofi reorganisasi dalam Chapter 11 Amerika Serikat yang pada umumnya digerakkan atas inisiatif debitor. Dalam praktiknya, kreditor juga cenderung memilih jalur PKPU dibandingkan langsung mengajukan permohonan pailit, sebagaimana terlihat dalam permohonan PKPU yang diajukan PT Bank Central Asia Tbk terhadap PT Arpeni Pratama Ocean Line Tbk pada tahun 2011 (Asra, 2015: 522; Asra, 2015: 524–526).
Pada satu sisi, kecenderungan tersebut mencerminkan preferensi terhadap perdamaian dan restrukturisasi. Namun, PKPU yang diajukan oleh kreditor juga berpotensi digunakan sebagai instrumen tekanan terhadap debitor, khususnya ketika terdapat sengketa atas suatu tagihan. Dalam kondisi demikian, PKPU dapat bergeser dari instrumen restrukturisasi menjadi sarana untuk mempercepat kepailitan, sehingga belum sepenuhnya mencerminkan corporate rescue concept (Asra, 2015: 526). Hal ini menunjukkan bahwa ketiadaan insolvency test tidak hanya menjadi persoalan pada permohonan kepailitan, tetapi juga pada mekanisme PKPU, karena keduanya dapat diajukan oleh kreditor tanpa adanya kewajiban untuk membuktikan kondisi keuangan debitor secara substantif.
Permasalahan UU K-PKPU menjadi lebih kompleks karena adanya pengaturan bahwa PKPU semendara dapat berlangsung paling lama 45 hari. Jangka waktu tersebut selanjutnya dapat diperpanjang melalui penetapan PKPU tetap, dengan keseluruhan masa PKPU tidak melebihi 270 hari sejak putusan PKPU sementara diucapkan, sebagaimana diatur dalam Pasal 228 ayat (6). UU K-PKPU. Apabila melewati batas waktu tersebut rencana perdamaian belum disepakati, maka konsekuensinya adalah debitor demi hukum akan dinyatakan pailit, tanpa peduli sedekat apa pun negosiasi tersebut berlangsung (Akbar, 2024: 79).
Dalam bahasa sesederhana mungkin, tujuan PKPU adalah memberi ruang bagi debitor dan kreditor untuk menegosiasikan kembali permasalahan yang timbul antar mereka guna untuk melahirkan suatu kesepakatan. Dengan adanya pembatasan waktu maka proses perundingan bisa menjadi ajang untuk memenuhi tenggat waktu dibandingkan mencapai suatu perdamaian yang optimal dan berkelanjutan untuk kedua belah pihak.
KESIMPULAN
Berdasarkan analisis yang telah diuraikan, dapat disimpulkan bahwa Pasal 2 ayat (1) UU K-PKPU belum membedakan secara memadai antara gejala tidak terbayarnya suatu utang dan kondisi ketidakmampuan finansial debitor secara keseluruhan. Persyaratan yang demikian membuka ruang bagi kreditor yang beritikad tidak baik untuk memanfaatkan mekanisme kepailitan secara prosedural. Persoalan tersebut bukan semata-mata bersifat teoritis, melainkan telah tercermin dalam sejumlah putusan Mahkamah Agung yang membatalkan putusan pailit, antara lain terhadap PT Modern Land Realty, PT Asuransi Jiwa Manulife Indonesia, PT Televisi Pendidikan Indonesia, PT Telkom, dan yang paling menonjol, PT Citra Jimbaran Indah Hotel melalui Putusan Peninjauan Kembali Nomor 024 PK/N/1999 (Asra, 2015: 513–536). Dalam menghadapi persoalan tersebut, penggunaan syarat pembuktian sederhana sebagai sarana untuk mengoreksi ketidakcukupan persyaratan kepailitan justru menghasilkan pendekatan yang tidak konsisten dan bergantung pada penilaian hakim. Dengan demikian, penafsiran tersebut tidak dapat menggantikan kebutuhan akan pengaturan insolvency test secara eksplisit sebagai instrumen untuk menilai kondisi finansial debitor secara lebih objektif.
Persoalan serupa juga tercermin dalam mekanisme PKPU, terutama ketika kreditor memilih mengajukan PKPU sebagai alternatif terhadap permohonan pailit. Hal ini menunjukkan bahwa potensi penyalahgunaan persyaratan formal tidak hanya berada pada gerbang kepailitan, tetapi juga dapat merambah proses restrukturisasi utang. Di sisi lain, batas waktu maksimum 270 hari sebagaimana ditentukan dalam Pasal 228 ayat (6) UU K-PKPU bersifat seragam dan kaku tanpa mempertimbangkan kompleksitas serta perkembangan restrukturisasi dalam setiap perkara. Akibatnya, proses restrukturisasi yang secara substantif masih menunjukkan perkembangan positif berpotensi berakhir semata-mata karena tenggat waktu telah terlampaui, sekaligus menciptakan insentif bagi kreditor separatis untuk memperlambat perundingan hingga mendekati berakhirnya batas waktu PKPU. Oleh karena itu, diperlukan reformulasi yang tetap mempertahankan kepastian batas waktu, tetapi memberikan ruang terbatas bagi pengadilan untuk mempertahankan proses restrukturisasi yang secara objektif masih memiliki prospek keberhasilan.
SARAN
Tanpa keraguan yang mendalam, solusi yang bisa disarankan adalah untuk mengusulkan agar insolvency test diatur secara eksplisit dalam UU K-PKPU dengan menggabungkan cash flow test dan balance sheet test (absolute insolvency test). Cash flow test menilai kemampuan debitor memenuhi kewajiban yang telah jatuh tempo, sedangkan balance sheet test menilai apakah total kewajiban telah melampaui total aset. Penggabungan keduanya diperlukan karena kesulitan likuiditas tidak selalu menunjukkan kondisi insolvensi, terutama apabila debitor masih memiliki aset yang memadai dan masalah arus kas tersebut bersifat sementara (Asra, 2015: 527–528).
Untuk mencegah penggunaan insolvency test sebagai sarana mengulur proses, beban pembuktian pada tahap keberatan dapat diletakkan pada debitor dengan batas waktu yang tegas serta didukung laporan akuntan publik independen yang terdaftar di Otoritas Jasa Keuangan, seperti di Jerman atau Inggris. Pengaturan yang eksplisit juga akan memberikan pedoman yang lebih jelas bagi hakim dan mengurangi kebutuhan untuk menggunakan penafsiran terhadap syarat pembuktian sederhana sebagai jalan mencapai keadilan substantif. Dengan demikian, insolvency test dapat menjadi instrumen yang lebih terukur dalam menilai kondisi keuangan debitor.
Selain itu, kegagalan mencapai perdamaian dalam batas waktu PKPU tidak semestinya selalu berujung pada kepailitan secara otomatis. Kepailitan tetap dapat dijatuhkan apabila kegagalan disebabkan oleh itikad tidak baik debitor. Sebaliknya, apabila proses perundingan berlangsung dengan itikad baik dan menunjukkan perkembangan yang substansial, dapat diberikan satu kali perpanjangan darurat dengan kewajiban pelaporan berkala kepada pengurus dan kreditor. Pendekatan ini sejalan dengan prinsip restrukturisasi dalam Chapter 11 Amerika Serikat yang memberikan ruang bagi pengadilan untuk mempertahankan proses reorganisasi apabila masih terdapat prospek keberhasilan restrukturisasi, tanpa menjadikan berakhirnya suatu tenggat sebagai dasar otomatis untuk mengakhiri proses. Dengan demikian, mekanisme tersebut dapat memberikan fleksibilitas terbatas tanpa menghilangkan kepastian batas waktu serta mencegah penyalahgunaan proses PKPU.
DAFTAR PUSTAKA
A. Jurnal
- Akbar, Aliif Ahmad. “Application of the Corporate Rescue Concept in Indonesian Bankruptcy Law: Urgency and Reform.” Justice Voice 3, no. 2 (2024).
- Amina, Frahnaz. “Urgensi Penerapan Insolvency Test Sebagai Bentuk Reformasi Hukum Kepailitan di Indonesia: Studi Perbandingan Dengan Amerika Serikat.” Media Hukum Indonesia 3, no. 3 (2025).
- Asra, Asra. “Corporate Rescue: Key Concept dalam Kepailitan Korporasi.” Jurnal Hukum IUS QUIA IUSTUM 22, no. 4 (2015)..
- Tan, David, Lu Sudirman, dan Jasisca Fiorentine. “The Urgency to Renew Bankruptcy Law Requirements and Summary Proof in Indonesia.” Legal Spirit 8, no. 1 (2024).
B. Peraturan Perundang-Undangan
- Republik Indonesia. Undang-Undang tentang Kepailitan dan Penundaan Kewajiban Pembayaran Utang. Undang-Undang Nomor 37 Tahun 2004. Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 131, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4443.
- Republik Indonesia. Undang-Undang tentang Kepailitan dan Penundaan Kewajiban Pembayaran Utang. Undang-Undang Nomor 4 Tahun 1998. Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1998 Nomor 135.
C. Putusan Pengadilan
- Mahkamah Agung Republik Indonesia. Putusan Peninjauan Kembali Nomor 024 PK/N/1999, PT Citra Jimbaran Indah Hotel melawan Ssangyong Engineering & Construction Co. Ltd. Direktori Putusan Mahkamah Agung. https://putusan3.mahkamahagung.go.id/.
- Pengadilan Niaga pada Pengadilan Negeri Jakarta Pusat. Perkara Permohonan Penundaan Kewajiban Pembayaran Utang PT Bank Central Asia Tbk melawan PT Arpeni Pratama Ocean Line Tbk, Register Perkara No. 48/Pailit/PN.Niaga.Jkt.Pst. (2011).
D. Dokumen Hukum Lainnya
- United States Courts. “Chapter 11 – Bankruptcy Basics.” Diakses 22 Agustus 2026. https://www.uscourts.gov/court-programs/bankruptcy/bankruptcy-basics/chapter-11-bankruptcy-basics
